2. Beleidsvoornemens en -plannen

2.1.1 Gewenste aanpassingen en/of aanvullingen op huidige beleidskaders

Van de zijde van het college

Maatschappelijke opgaven
Het college onderkent een viertal maatschappelijke opgaven waarvoor we ons als gemeente gesteld zien en die daarom richting geven aan het te voeren beleid:

• Klimaatneutrale en Groene stad:
  Wageningen is in 2040 volledig klimaatneutraal en een groene, klimaatadaptieve stad.
• Omgaan met schaarse ruimte:
  Wonen en werken in een gezonde en duurzame leefomgeving
• Toekomstgericht samenleven:
  Iedere inwoner in Wageningen heeft bestaanszekerheid.
• Impact economie:
  Wageningen wordt het voorbeeld van een circulaire, sociale en toekomstbestendige economie

Deze maatschappelijke opgaven wil het college graag beschouwen als een richtinggevend referentiekader voor de uitwerking van de Begroting 2024 (Beleidsinhoudelijk kader A.1).

Kwalitatieve groei van Wageningen: Het Wageningse bod

De komende maanden wordt het Wagenings Bod verder uitgewerkt. Het gaat dan om een globale inschatting van onder andere de kosten die behoren bij de daarin benoemde ambities. Te denken valt aan strategische aankopen voor woningbouw, afdekken van de onrendabele top van projecten met (sociale) huurwoningen, (ondergrondse) parkeervoorzieningen, ontsluiting van de Kennisas, verduurzaming van de gebouwde omgeving en de opwek van zon- en windenergie. Bij deze uitwerking wil het college inzetten op (Beleidsinhoudelijk kader A.2) :

• De realisatie van 3000 wooneenheden tot 2030;
• De ambitie om in 2040 klimaatneutraal te zijn;
• De ontwikkeling van 8 ha kennisecosysteem;
• Een schaalsprong in hoogwaardig OV en mobiliteitsaanbod.

Van de zijde van de raad

Bij de Algemene Beschouwingen in januari 2023 heeft de raad geen expliciete uitspraken gedaan of moties aangenomen over de fundamentele vragen die genoemd zijn in artikel 2 lid 2 van de Financiële Verordening gemeente Wageningen 2022. Het college leidt hieruit af dat de raad op dit moment geen uitdrukkelijke wensen heeft voor aanpassingen en/of aanvullingen op de huidige beleidskaders zoals verwerkt in de meest recente Begroting 2023, die op zijn beurt is gebaseerd op de ambities, doelstellingen en resultaten uit het Coalitieakkoord 2022-2026 Samen aan de Slag.

Wel heeft het college in het raadsdebat beluisterd dat de raad de navolgende punten belangrijk vindt bij het opstellen en uitvoeren van het beleid:

• Hoog houden van de Wageningse sociale kernwaarden:
  Beleid moet bijdragen aan bestaanszekerheid, kansengelijkheid, het verkleinen van sociaal(economische) verschillen op het terrein van gezondheid, armoede-aanpak, het zich op eigen wijze kunnen ontwikkelen en het versterken van burgerschap.
• Inzetten op duurzaamheid:
  Beleid moet bijdragen aan een groene, duurzame, veilige en toekomstbestendige woon- en leefomgeving met geen of zo min mogelijk belasting voor toekomstige generaties.
• Zorgen dat de basisvoorzieningen op orde zijn:
  De basisvoorzieningen moeten voldoen aan wettelijke normen, en geen achterstand in het in stand houden van de sociale en fysieke infrastructuur.
  Het gaat dan om voorzieningen voor de bestaande stad, maar hierbij moeten we ook rekening houden met voorzieningen die nodig zijn als Wageningen verder groeit.
• Haalbaarheid realistisch beoordelen:
  Uitvoering van activiteiten en investeringen moet binnen de gestelde termijnen en middelen realiseerbaar zijn. De continuïteit van de gemeentelijke bedrijfsvoering moet gegarandeerd zijn.

Het college hoort hierin uitgangspunten waarmee bij het opstellen van de Begroting 2024 rekening gehouden moet worden. Waarbij de eerste twee punten meer inhoudelijk, en de laatste twee punten meer randvoorwaardelijk zijn. Het college wil deze uitgangspunten graag beschouwen als een richtinggevend referentiekader voor de uitwerking van de Begroting 2024 (Beleidsinhoudelijk kader A.3).

2.1.2 Verwerking aangenomen moties

In de raadsvergadering van 30 januari 2023 onder het agendapunt 4 Algemene beschouwingen heeft de raad een zestal moties aangenomen. Een overzicht van deze moties is opgenomen als bijlage A bij deze kadernota. Wij geven bij elke motie aan op welke wijze deze is of wordt opgepakt, en op welke wijze we de eventuele financiële consequenties worden verwerkt in de begroting.

2.1.3 Overige wensen van de raad

Het Presidium stelt voor met ingang van 2024 structureel € 36.000 extra beschikbaar te stellen voor diverse activiteiten en extra personele capaciteit om de zichtbaarheid, onderlinge binding en kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende rollen van de raad te versterken. Hiervoor moet binnen de Begroting 2024 dekking worden gezocht. Het college zal hiervoor via de Begroting 2024 een dekkingsvoorstel aan de raad doen (Financieel kader B.6).

2.3.2 Introductie Investeringsagenda

De Maatschappelijke Investeringsagenda 2030 is een nieuw, strategisch sturingsinstrument dat is bedoeld om een lange termijn doorkijk te geven op de financiële effecten van verwachte of geambieerde grote investeringen. Om vandaaruit keuzes te kunnen maken over, of te prioriteren in die investeringen.

De bepaling van de investeringsagenda is een complex proces waarbij de beleidsmatige, politieke en financiële aspecten van de beoogde investeringen elkaar beïnvloeden en deze investeringen individueel én in relatie tot andere investeringen telkens opnieuw moeten worden afgewogen. Het heeft veel weg van het Mikado-spel: zo gauw één stokje beweegt, bewegen ook andere stokjes. Om dit proces te ondersteunen is een nieuw beoordelingsmodel ontwikkeld dat bestaat uit twee met elkaar samenhangende onderdelen: een financieel-technisch rekenmodel en een inhoudelijk indelingsmodel. De precieze werking en uitkomsten van dit beoordelingsmodel treft u aan in de notitie Maatschappelijke Investeringsagenda 2030 die is opgenomen als bijlage D bij deze kadernota. In het navolgende beperken we ons tot een samenvatting op hoofdlijnen van de onderdelen die relevant zijn voor de kaderstelling door de raad.

2.3.3 Beoordeling mogelijke onderwerpen investeringsagenda

Ten behoeve van de Algemene Beschouwingen heeft het college via raadsinformatiebrief ‘Mogelijke onderwerpen voor Investeringsagenda 2030’ (december 2022, documentnummer D22.0028480) een lijst van mogelijke onderwerpen voor de Investeringsagenda 2030 aangeboden. Deze lijst treft u aan als bijlage B bij deze kadernota. Bij de Algemene Beschouwingen heeft de raad geen expliciete richtinggevende uitspraken gedaan of moties aangenomen waaruit een bepaalde keuze voor of prioritering tussen onderwerpen uit deze lijst blijkt, of waaruit de te hanteren keuzecriteria blijken. Daarom is het nieuwe beoordelingsmodel toegepast op de lijst. Dat leidt tot de volgende inzichten.

De raad heeft in de Nota Risicomanagement en weerstandsvermogen Wageningen 2022 financiële kengetallen (parameters) en bijbehorende grenswaardes vastgesteld die inzicht geven in de financiële positie van de gemeente. De parameters die relevant zijn voor de financiële beoordeling van de investeringsagenda (te weten: netto schuldquote basis en gecorrigeerd, kapitaallastenratio en solvabilitietsratio), alsmede de grootheid ‘exploitatiesaldo’ zijn als signaleringswaardes ingevoerd in het financieel-technisch rekenmodel .

Als vervolgens de verwachte kosten (voor zover bekend) van alle onderwerpen uit de lijst van mogelijke onderwerpen over de periode 2023-2030 bij elkaar worden opgeteld (een bedrag van minimaal € 200 miljoen), dan blijkt uit de indicatieve berekeningen met behulp van het financieel-technisch rekenmodel dat het onmogelijk is om alle onderwerpen op te pakken zonder dat de grens van één of meerdere van de bovengenoemde financiële parameters in de komende jaren wordt overschreden (‘in het rood komt’). Dit komt visueel tot uitdrukking in de volgende indicatieve tabel:

Uit de indicatieve tabel volgt dat bij het oppakken van alle onderwerpen de financiële positie van de gemeente met ingang van 2026 in het gedrang komt. Dit toont de noodzaak aan om keuzes te maken tussen de onderwerpen uit de lijst.

Hoe maken we deze keuzes? De bedoeling van investeringen in onderwerpen uit de lijst is dat ze bijdragen aan het behalen van de gestelde ambities, doelen en resultaten. De keuze tussen de onderwerpen moet daarom dus beleidsinhoudelijk gemotiveerd zijn. Als bekend is welke onderwerpen op beleidsinhoudelijke gronden voorkeur of prioriteit genieten boven andere, dan kan vervolgens gericht bepaald worden wat het kostenplaatje van de investeringen in die onderwerpen, individueel én in onderlinge samenhang bezien, betekent voor de lange termijn financiële positie van de gemeente.

Het inhoudelijke indelingsmodel helpt bij het maken van die beleidsinhoudelijke keuze. Dit model bestaat uit twee stappen, waarvan de eerste stap in deze kadernota wordt gezet, en de tweede stap bij (het opstellen van) de Begroting 2024. Daarom wordt hieronder alleen ingegaan op Stap 1.

Stap 1 :Ordening van de onderwerpen op basis van belang en urgentie

Dit ordenen gebeurt aan de hand van de zogenaamde Eisenhowermatrix:

Bij de ordening laten wij ons leiden door de maatschappelijke ambitie en focus als beschreven in paragraaf 2.3.1.

De onderwerpen die landen in de kwadrant I zien wij als sleutelprojecten van de Maatschappelijke Investeringsagenda 2030. De onderwerpen die landen in de kwadranten II en III beschouwen wij als wachtlijstprojecten. Van de onderwerpen in kwadrant IV vinden wij dat deze buiten de scope van de Maatschappelijke Investeringsagenda 2030 vallen.

Het college heeft stap 1 toegepast op de lijst van onderwerpen uit bijlage B van deze kadernota. Op grond daarvan komt het college tot de indeling in sleutelprojecten, wachtlijstprojecten en onderwerpen ‘buiten scope’ zoals deze is weergegeven in bijlage C bij deze kadernota.

De sleutelprojecten willen wij inhoudelijk en financieel uitwerken in de Begroting 2024. Bij de begrotingsbehandeling maakt de raad over de totale begroting een integrale afweging van de middelentoewijzing. Daaruit volgt dan ook hoeveel investeringsmiddelen de raad wil toekennen en voor welke onderwerpen. De finale accordering vindt plaats door middel van de vaststelling van de Begroting 2024. De geaccordeerde onderwerpen maken vanaf dat moment deel uit van het Meerjaren Investerings Plan (MIP) voor zover het kapitaallasten betreft, of van de exploitatiebegroting voor zover het exploitatielasten betreft. Wij gaan er overigens van uit dat we de genoemde sleutelprojecten kunnen realiseren binnen de hiervoor beschikbare investeringsruimte, waarvan de precieze omvang dus nog moet worden bepaald maar die we voorlopig inschatten op een bedrag tussen 15 en 20 miljoen euro.

De wachtlijstprojecten worden nu nog niet uitgewerkt. Mocht er binnen de vastgestelde Begroting 2024 nog investeringsruimte blijken te zijn, dan kan vanaf dat moment bekeken worden welke van de wachtlijstprojecten binnen die ruimte zouden kunnen passen. Voor die onderwerpen kunnen dan alsnog voorstellen worden uitgewerkt. Onderdeel daarvan is ook dat het college de raad zal betrekken bij de uiteindelijke ranking van de projecten binnen de wachtlijst, en bij de criteria die daartoe worden gehanteerd.

2.3.4 Onzekerheden

Het in paragraaf 2.3.3 geschetste beeld over de financiële positie is indicatief. Er moet hierbij rekening gehouden worden met enkele onzekerheden.

• Nog niet bij alle onderwerpen uit bijlage B van deze kadernota zijn de exacte jaarlijkse kosten en eventuele baten (bijdragen van Provincie, Rijk, Europese Unie, derden etc.) voor de jaren 2023 t/m 2030 in beeld.
• Daarnaast moet de benodigde investeringsruimte voor eventuele investeringen in deze onderwerpen in onderlinge samenhang bekeken worden met de benodigde investeringsruimte voor de reguliere- en vervangingsinvesteringen die voortvloeien uit het huidige MIP uit de Begroting 2023. Een deel van de beschikbare investeringsruimte moet gereserveerd blijven voor reguliere investeringen en voor noodzakelijke vervangingsinvesteringen. Ook hiervoor geldt dat er op dit moment geen exact beeld van is, enerzijds vanwege de impact van de aanzienlijke prijsstijgingen voor arbeid en materialen, en anderzijds omdat er geen eenduidig beleid ten aanzien van vervangingsinvesteringen is gevoerd. Voor wat betreft dit laatste: in de tweede helft van 2023 wordt gestart met het opstellen van nieuw beleid voor vervangingsinvesteringen dat met ingang van het MIP bij de Programmabegroting 2025 en Meerjarenraming 2026-2028 wordt toegepast.
• Verder kan er ook nog sprake zijn van onvoorziene, onvermijdbare of onuitstelbare investeringen.
• Ook de ambitie om een actiever grondbeleid te voeren is van invloed op de financiële parameters, en daarmee op de beschikbare investeringsruimte. Maar de omvang van het actievere beleid, en de mate van invloed daarvan op de parameters, is op dit moment nog niet in beeld.
• De eerder geschetste uitwerking van onze opgaven op woningbouw, kenniseconomie, klimaatneutraal en mobiliteit is complex. Het zal enige tijd duren voordat we preciezer weten met welke investeringen we op welk moment te maken gaan krijgen. De groei van de stad met 3000 wooneenheden zal vervolgens ook iets vragen op het gebied van (stedelijke) voorzieningen. Deze zijn nog niet in beeld gebracht.
• En tenslotte brengt ook het werken vanuit maatschappelijke opgaven onzekerheden met zich mee. Dit betekent immers werken aan een lange termijn focus met onzekerheid hoe de weg er precies uitziet. Onderweg kunnen zich nieuwe kansen, ontwikkelingen en benodigde investeringen voordoen. Het is daarom verstandig om niet de volledige investeringsruimte op voorhand in te vullen, maar ruimte te houden voor toekomstige investeringen. Dit is ook essentieel voor de gezamenlijke aanpak met onze partners, van wie de gemeente moeilijk kan verwachten dat ze investeren als de gemeente zelf geen investeringsmogelijkheden heeft.

Vanwege deze onzekerheden is het verstandig om niet op voorhand de volledige beschikbare investeringsruimte in te zetten voor de realisatie van de bij Beleidsinhoudelijk kader A.5 aangewezen sleutelprojecten, maar een deel beschikbaar te houden. Dit kan echter pas deugdelijk onderbouwd worden als het integrale beeld van de Begroting 2024 bekend is. Het college wil graag bij de Begroting 2024 een voorstel doen voor de maximale omvang van het deel van de beschikbare investeringsruimte dat mag worden ingezet voor de sleutelprojecten (Financieel kader B.4) . De resterende investeringsruimte blijft dan beschikbaar voor de bovengenoemde onzekerheden.

2.3.5 Reserve Investeringsagenda

Een ‘Reserve Investeringsagenda’ is een bestemmingsreserve die gevormd wordt om bepaalde kosten die uit investeringen of maatschappelijke activiteiten voortvloeien, te kunnen dekken. Het college denkt dat de vorming van zo’n bestemmingsreserve kan bijdragen aan de realisatie van de onderwerpen uit bijlage B van deze kadernota. Ter nadere toelichting het volgende:

• Investeringen:
  Dit zijn bestedingen die voldoen aan de definitie ‘’investering’ uit het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV).
  Volgens de financiële regelgeving moeten investeringen altijd op de balans worden geplaatst (geactiveerd) en vervolgens worden afgeschreven. Bijdragen uit reserves mogen niet op een investering in mindering worden gebracht, maar enkel worden gebruikt om de uit de investering voortvloeiende jaarlijkse afschrijvingslasten te dekken.
  Voor investeringen kan dus een bestemmingsreserve gevormd worden, maar alleen voor de dekking van de jaarlijkse afschrijvingslasten.

• Maatschappelijke activiteiten met een incidenteel karakter:
  Dit zijn bestedingen die niet voldoen aan de definitie ‘’investering’ uit het BBV.
  Het vormen van een bestemmingsreserve voor grote incidentele maatschappelijke activiteiten kan de mogelijkheid van financiële haalbaarheid van deze activiteiten vergroten. Voor de realisatie van de activiteiten hoeft dan geen alternatieve incidentele dekking meer te worden gevonden, deze komt dan uit de betreffende bestemmingsreserve.

• Maatschappelijke activiteiten met een structureel karakter:
  Dit zijn eveneens bestedingen die niet voldoen aan de definitie ‘’investering’ uit het BBV.
  Voor dekking van de lasten van maatschappelijke activiteiten met een structureel karakter, kan tijdelijk een beroep worden gedaan op een gevormde reserve. Maar er moeten binnen een periode van 3 jaar altijd structurele dekkingsmiddelen voor worden gevonden. Mogelijkheden daarvoor zijn onder anderen het aanwenden van de structureel beschikbare ruimte in de begroting, verhoging van inkomsten in de vorm van belastingen of bijdragen van derden en verlagen van lasten van bestaand beleid.

De (kosten van de) onderwerpen uit bijlage B bij deze kadernota zijn in een aantal gevallen aan te merken als investering (volgens de definitie BBV), en in een aantal gevallen als maatschappelijke activiteit. Het college verwacht dat het vormen van een ‘Reserve Investeringsagenda’ met name kan bijdragen aan:

• Het kunnen realiseren van enkele incidentele maatschappelijke activiteiten omdat er dan meteen dekkingsmiddelen beschikbaar zijn, en
• Het op gang brengen resp. aanjagen van enkele structurele maatschappelijke activiteiten omdat er dan tijdelijk dekkingsmiddelen beschikbaar zijn voor de aanloop en er een tijdsspanne ontstaat om structurele dekkingsmiddelen te creëren.

Het college wil dan ook graag een voorstel doen tot vorming en voeding van een ‘Reserve Investeringsagenda’ (Financieel kader B.5) .

De vorming, voeding en inzet van reserves is een raadsbevoegdheid. Dat betekent dat de raad niet alleen besluit over de vorming van een ‘Reserve Investeringsagenda’, maar ook over toewijzing van gelden uit die reserve. Mocht het college voor de financiële dekking van een investering of maatschappelijke activiteit een beroep willen doen op de Reserve Investeringsagenda, dan moet het college daarvoor een voorstel aan de raad voorleggen. Langs die weg kan de raad zich ook inhoudelijk uitspreken over de beoogde investering of maatschappelijke activiteit en dit mee laten wegen in zijn besluit over het al dan niet toekennen van de gevraagde gelden.